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紙引未來(lái)網(wǎng)訊 近日，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范適用環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》，指導(dǎo)地方生態(tài)環(huán)境部門開展環(huán)境行政處罰自由裁量規(guī)則和基準(zhǔn)的制定、適用和監(jiān)督工作，進(jìn)一步規(guī)范環(huán)境行政處罰裁量權(quán)的行使，提高依法行政的能力和水平，提升執(zhí)法的公正性和精準(zhǔn)性。
《意見》的出臺(tái)十分必要，既是嚴(yán)格貫徹落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的需要，也是進(jìn)一步促進(jìn)規(guī)范執(zhí)法和公正執(zhí)法的需要?！兑庖姟妨⒆銓?shí)際工作需要，全面規(guī)定自由裁量規(guī)則和基準(zhǔn)的制定、適用和監(jiān)督工作要求，明確工作方法，提供具體范例，內(nèi)容詳實(shí)，可操作性強(qiáng)；不僅具有很強(qiáng)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)作用，也有利于進(jìn)一步提高地方生態(tài)環(huán)境部門的法治意識(shí)和規(guī)范意識(shí)，提高生態(tài)環(huán)境部門依法行政效能，有效防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。
《意見》分為正文和附件兩部分，包括六個(gè)方面內(nèi)容：一是明確適用行政處罰自由裁量權(quán)的基本原則和配套制度；二是明確制定裁量規(guī)則和基準(zhǔn)的原則、主體和基本方法；三是規(guī)定制定裁量規(guī)則和基準(zhǔn)的程序，包括起草和發(fā)布、宣傳和實(shí)施、更新和修訂程序；四是規(guī)定裁量規(guī)則和基準(zhǔn)的適用要求，包括調(diào)查取證、案件審查、告知和聽證、處罰決定等五個(gè)階段的適用要求，以及從重、從輕或者減輕、免予處罰等裁量的特殊情形；五是要求加強(qiáng)裁量權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督和考評(píng)，從信息公開、備案管理及適用監(jiān)督三個(gè)方面提出監(jiān)督、考評(píng)工作要求；六是附件，提供了部分常用環(huán)境違法行為的自由裁量基準(zhǔn)及計(jì)算方法供地方參考。
企業(yè)排污該罰多少？自由裁量也不能太過(guò)隨性：統(tǒng)一設(shè)置的“計(jì)算器”可以“算”出罰金
隨著環(huán)保執(zhí)法的力度增強(qiáng)，處罰金額加大，不同的違法行為需處以多少罰款，這到底該由誰(shuí)說(shuō)了算？
5月30日，生態(tài)環(huán)境部召開《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范適用環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）解讀座談會(huì)。生態(tài)環(huán)境部相關(guān)部門負(fù)責(zé)人、行業(yè)專家等針對(duì)近期印發(fā)的《意見》進(jìn)行通報(bào)和解讀。
《意見》要求，行使行政處罰自由裁量權(quán)，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開裁量標(biāo)準(zhǔn)，向當(dāng)事人告知裁量所基于的事實(shí)、理由、依據(jù)等內(nèi)容；應(yīng)當(dāng)平等對(duì)待行政管理相對(duì)人，公平、公正實(shí)施處罰，對(duì)事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、后果相同的情況應(yīng)當(dāng)給予相同的處理。
《意見》指出，生態(tài)環(huán)境部將在“全國(guó)環(huán)境行政處罰案件辦理系統(tǒng)”中設(shè)置“行政處罰自由裁量計(jì)算器”功能，通過(guò)輸入有關(guān)裁量因子，經(jīng)過(guò)內(nèi)設(shè)函數(shù)運(yùn)算，對(duì)處罰額度進(jìn)行模擬裁量。
生態(tài)環(huán)境部執(zhí)法局有關(guān)負(fù)責(zé)人向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者介紹，《意見》建立規(guī)范自由裁量權(quán)的制度，毋庸置疑是能夠保護(hù)企業(yè)的，同時(shí)對(duì)環(huán)保執(zhí)法人員也是一種保護(hù)，還可以讓企業(yè)對(duì)自己的環(huán)境違法行為后果產(chǎn)生相對(duì)清晰的預(yù)期。
環(huán)境處罰進(jìn)入新標(biāo)準(zhǔn)化時(shí)代
“以前就曾聽到有基層執(zhí)法人員向企業(yè)要好處，否則就面臨處罰甚至是重罰。”一位環(huán)保系統(tǒng)人對(duì)《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者說(shuō)，同一類程度相當(dāng)?shù)沫h(huán)境違法行為，可能會(huì)出現(xiàn)處罰標(biāo)準(zhǔn)存在較大差距的情況。
2009年，原環(huán)境保護(hù)部印發(fā)《關(guān)于印發(fā)有關(guān)規(guī)范行使環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)文件的通知》（環(huán)辦〔2009〕107號(hào)），對(duì)行使環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)涉及的主要問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定，提供了參考。
但是，隨著環(huán)境領(lǐng)域多部法律法規(guī)相繼修訂或制定出臺(tái)，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法手段更加豐富，環(huán)境行政處罰種類增多，罰款處罰數(shù)額大幅提高，行政處罰自由裁量權(quán)隨之?dāng)U大，需要適應(yīng)新情況的規(guī)范文件出臺(tái)。
為此《意見》指出，制定裁量規(guī)則和基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)將主觀標(biāo)準(zhǔn)與客觀標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合，在法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的處罰種類、幅度內(nèi)，細(xì)化裁量標(biāo)準(zhǔn)，壓縮裁量空間，為嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法、精準(zhǔn)執(zhí)法提供有力支撐。
《意見》明確，制定裁量規(guī)則和基準(zhǔn)，要在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)違法行為構(gòu)成要素和違法情節(jié)，科學(xué)設(shè)定裁量因子和運(yùn)算規(guī)則，實(shí)現(xiàn)裁量額度與行政相對(duì)人違法行為相匹配，體現(xiàn)過(guò)罰相當(dāng)?shù)奶幜P原則。
生態(tài)環(huán)境部指出，制定自由裁量規(guī)則和基準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)綜合考慮以下因素：違法行為造成的環(huán)境污染、生態(tài)破壞以及社會(huì)影響；違法行為當(dāng)事人的主觀過(guò)錯(cuò)程度；違法行為的具體表現(xiàn)形式；違法行為危害的具體對(duì)象；違法行為當(dāng)事人是初犯還是再犯；改正環(huán)境違法行為的態(tài)度和所采取的改正措施及效果。
為此，生態(tài)環(huán)境部將在“全國(guó)環(huán)境行政處罰案件辦理系統(tǒng)”中設(shè)置“行政處罰自由裁量計(jì)算器”功能，通過(guò)輸入有關(guān)裁量因子，經(jīng)過(guò)內(nèi)設(shè)函數(shù)運(yùn)算，對(duì)處罰額度進(jìn)行模擬裁量，供各地參考。
生態(tài)環(huán)境部有關(guān)負(fù)責(zé)同志指出，自由裁量基準(zhǔn)并不只適用于行政處罰中的一個(gè)環(huán)節(jié)，它適用于整個(gè)行政處罰過(guò)程。包括：調(diào)查取證階段，案件審查階段，案件告知階段，處罰決定階段。
三類違法行為可獲“免罰牌”
《意見》明確，制定裁量規(guī)則和基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持合法、科學(xué)、公正、合理的原則，結(jié)合污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的要求，充分考慮違法行為的特點(diǎn)，按照寬嚴(yán)相濟(jì)的思路，突出對(duì)嚴(yán)重違法行為的懲處力度和對(duì)其他違法行為的震懾作用，鼓勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)即時(shí)改正輕微違法行為，促進(jìn)企業(yè)環(huán)境守法。
《意見》規(guī)定六種情形之一可以從重處罰：兩年內(nèi)因同類環(huán)境違法行為被處罰3次（含3次）以上的；重污染天氣預(yù)警期間超標(biāo)排放大氣污染物的；在案件查處中對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行威脅、辱罵、毆打、恐嚇或者打擊報(bào)復(fù)的；環(huán)境違法行為造成跨行政區(qū)域環(huán)境污染的；環(huán)境違法行為引起不良社會(huì)反響的；其他具有從重情節(jié)的。
四種情形之一應(yīng)當(dāng)依法從輕或者減輕行政處罰：主動(dòng)消除或者減輕環(huán)境違法行為危害后果的；受他人脅迫有環(huán)境違法行為的；配合生態(tài)環(huán)境部門查處環(huán)境違法行為有立功表現(xiàn)的；其他依法從輕或者減輕行政處罰的。
同時(shí)，《意見》中還規(guī)定了三類違法行為可獲“免罰牌”：違法行為（如“未批先建”）未造成環(huán)境污染后果，且企業(yè)自行實(shí)施關(guān)?；蛘邔?shí)施停止建設(shè)、停止生產(chǎn)等措施的；違法行為持續(xù)時(shí)間短、污染?。ㄈ?ldquo;超標(biāo)排放水污染物不超過(guò)2小時(shí)，且超標(biāo)倍數(shù)小于0.1倍、日污水排放量小于0.1噸的”；又如“不規(guī)范貯存危險(xiǎn)廢物時(shí)間不超過(guò)24小時(shí)、數(shù)量小于0.01噸，且未污染外環(huán)境的”）且當(dāng)日完成整改的；其他違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒有造成危害后果的。
取證成為自由裁量中關(guān)注焦點(diǎn)
從《意見》來(lái)看，裁量因子是直接影響行政處罰計(jì)算結(jié)果的關(guān)鍵因素，而保證裁量因子能夠成立，取證成為關(guān)鍵中的關(guān)鍵。如何保障證據(jù)的客觀性成為座談會(huì)上大家熱議的焦點(diǎn)。
在規(guī)范自由裁量權(quán)上工作較為典型的南京市環(huán)境系統(tǒng)代表稱，在通過(guò)“南京環(huán)保行政處罰自由裁量輔助決策系統(tǒng)”對(duì)企業(yè)的環(huán)境行政違法行為進(jìn)行處罰時(shí)，企業(yè)已經(jīng)不關(guān)注處罰金額的多少，而是關(guān)心證據(jù)是否可靠。
南京市環(huán)境系統(tǒng)代表說(shuō)，對(duì)于證據(jù)有異議，企業(yè)可以陳述申辯，并拿出新的證據(jù)，如果證據(jù)充分的話，最終也會(huì)對(duì)處罰金額進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。
對(duì)此，上述生態(tài)環(huán)境部執(zhí)法局有關(guān)負(fù)責(zé)人指出，對(duì)于環(huán)境違法行為的證據(jù)，有一個(gè)專門的指南性文件，對(duì)取證進(jìn)行規(guī)范。執(zhí)法人員去現(xiàn)場(chǎng)須按照規(guī)范要求進(jìn)行具體的取證工作。
中國(guó)政法大學(xué)教授王燦發(fā)認(rèn)為，環(huán)境執(zhí)法力度很大，對(duì)企業(yè)的影響也特別大，作為執(zhí)法人員壓力同樣很大。如果不該罰款的罰款了，或者該罰的不罰，就難以保證公平。
王燦發(fā)建議，《意見》主要是給各省級(jí)環(huán)境部門制定規(guī)則提供指導(dǎo)性意見，地方應(yīng)該盡快制定具體的細(xì)則。
《意見》中要求，省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)本意見提供的制定方法，結(jié)合本地區(qū)法規(guī)和規(guī)章，制定本地區(qū)行政處罰自由裁量規(guī)則和基準(zhǔn)。鼓勵(lì)有條件的設(shè)區(qū)的市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門對(duì)省級(jí)行政處罰自由裁量規(guī)則和基準(zhǔn)進(jìn)一步細(xì)化、量化。
對(duì)此，生態(tài)環(huán)境部有關(guān)負(fù)責(zé)同志說(shuō)：“我們?cè)凇?019年全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作要點(diǎn)》中規(guī)定，省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)在2019年9月底前制定完成本地區(qū)環(huán)境行政處罰自由裁量規(guī)則和基準(zhǔn)。”
防范執(zhí)法權(quán)力濫用，環(huán)保處罰有了“緊箍咒”（專家解讀）
“隨著環(huán)保執(zhí)法力度的加大，對(duì)企業(yè)的影響也在加大。”在生態(tài)環(huán)境部今天召開的《指導(dǎo)意見》專家解讀會(huì)上，中國(guó)政法大學(xué)教授王燦發(fā)對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者表示，以往，企業(yè)沒有環(huán)評(píng)，只要補(bǔ)辦個(gè)手續(xù)就行了。后來(lái)不行了，要么停、要么罰，罰款動(dòng)輒幾十萬(wàn)元，甚至上億元，對(duì)企業(yè)的影響非常大，有的可能是滅頂之災(zāi)。由于裁量權(quán)過(guò)大，也容易引起爭(zhēng)議和不滿。
王燦發(fā)認(rèn)為，《指導(dǎo)意見》出臺(tái)后，環(huán)保處罰更加規(guī)范，防止了環(huán)保執(zhí)法人員的個(gè)人意志和權(quán)力濫用，有助于維護(hù)環(huán)境執(zhí)法的權(quán)威。
“這樣做，不僅可以防范行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)執(zhí)法人員是一種保護(hù)，對(duì)企業(yè)也是保護(hù)，可以營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境。”在生態(tài)環(huán)境部今天召開的《指導(dǎo)意見》專家解讀會(huì)上，生態(tài)環(huán)境部執(zhí)法局副局長(zhǎng)夏祖義說(shuō)。
解讀會(huì)上，中國(guó)人民大學(xué)教授李艷芳也表示，“以往，環(huán)保處罰的幅度還是很大的，可以罰10萬(wàn)元，也可以罰100萬(wàn)元。但其實(shí)，企業(yè)大多希望規(guī)范執(zhí)法的裁量權(quán)，有一個(gè)公平公正的營(yíng)商環(huán)境。”
根據(jù)《指導(dǎo)意見》，環(huán)境違法案件調(diào)查取證過(guò)程中，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)以裁量規(guī)則和基準(zhǔn)為指導(dǎo)，全面調(diào)取有關(guān)違法行為和情節(jié)的證據(jù)。案件審查人員應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守裁量規(guī)則和使用裁量基準(zhǔn)，對(duì)具體案件的處罰額度提出合理的裁量建議；當(dāng)事人對(duì)自由裁量適用提出異議的，應(yīng)當(dāng)對(duì)異議情況進(jìn)行核查，對(duì)合理的意見予以采納，不得因當(dāng)事人的陳述申辯而加重處罰。
當(dāng)然，對(duì)于兩年內(nèi)因同類環(huán)境違法行為被處罰3次（含3次）以上的，以及重污染天氣預(yù)警期間超標(biāo)排放大氣污染物的等情形，《指導(dǎo)意見》也規(guī)定可以從重處罰。
據(jù)生態(tài)環(huán)境部執(zhí)法局介紹，由于地區(qū)差異和對(duì)法律條款的認(rèn)識(shí)理解程度不同，各地目前已制定的裁量基準(zhǔn)在規(guī)范化、科學(xué)化、合理化程度方面存在較大差異。
比如，江蘇南京、浙江臺(tái)州等地根據(jù)環(huán)境違法行為特點(diǎn)，對(duì)單個(gè)環(huán)境違法行為設(shè)定了較為全面的裁量因子，但很多地方設(shè)定的裁量因子還比較單一；江蘇南京、甘肅、青海西寧、重慶渝北等地開發(fā)了專門的行政處罰自由裁量系統(tǒng)，用系統(tǒng)裁量代替人工裁量，但全國(guó)大部分地區(qū)的裁量基準(zhǔn)采用的仍然是較為簡(jiǎn)單的表格形式。甘肅、河北、天津、新疆建設(shè)兵團(tuán)等地在全?。ㄊ?、建設(shè)兵團(tuán)）范圍內(nèi)推行統(tǒng)一的行政處罰自由裁量基準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)同一違法行為適用統(tǒng)一的裁量基準(zhǔn)，但大部分省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)不同地區(qū)的行政處罰裁量基準(zhǔn)并不統(tǒng)一。
夏祖義介紹，該《指導(dǎo)意見》還鼓勵(lì)有條件的設(shè)區(qū)的市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門對(duì)省級(jí)環(huán)境行政處罰自由裁量規(guī)則和基準(zhǔn)進(jìn)一步細(xì)化、量化。鼓勵(lì)開發(fā)運(yùn)用電子化的自由裁量系統(tǒng)來(lái)輔助裁量。
解讀會(huì)上，南京市生態(tài)環(huán)境局政策法規(guī)處處長(zhǎng)石勇告訴記者，早在2009年初，該局就聯(lián)合高校、軟件公司啟動(dòng)裁量系統(tǒng)的研發(fā)。2010年，裁量系統(tǒng)開始使用。截至2018年底，南京市全市使用裁量系統(tǒng)辦理的環(huán)境行政處罰案件為20661件。
“據(jù)我了解，截至目前，沒有一起因?yàn)樘幜P不當(dāng)引起企業(yè)爭(zhēng)議的。”石勇說(shuō)，因?yàn)槠髽I(yè)也了解整個(gè)裁量的計(jì)算過(guò)程。“企業(yè)和我們交流時(shí)，更多的是把他們的改進(jìn)情況告訴我們。而我們也鼓勵(lì)企業(yè)有改正，也會(huì)根據(jù)改進(jìn)情況，降低處罰力度。”
夏祖義告訴記者，為增強(qiáng)適用自由裁量規(guī)則和基準(zhǔn)的統(tǒng)一性，生態(tài)環(huán)境部已規(guī)定有條件的省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門，應(yīng)當(dāng)建立省級(jí)環(huán)境行政處罰管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一平臺(tái)、統(tǒng)一系統(tǒng)、統(tǒng)一裁量，并與國(guó)家建立的環(huán)境行政處罰管理系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)。生態(tài)環(huán)境部將在全國(guó)環(huán)境行政處罰管理系統(tǒng)中設(shè)置“行政處罰自由裁量計(jì)算器”功能，供各地參考使用。
【全文】進(jìn)一步規(guī)范適用環(huán)境行政處罰
自由裁量權(quán)的指導(dǎo)意見
各省、自治區(qū)、直轄市生態(tài)環(huán)境廳（局），新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)生態(tài)環(huán)境局：
為深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和黨的十九大精神，進(jìn)一步提高生態(tài)環(huán)境部門依法行政的能力和水平，指導(dǎo)生態(tài)環(huán)境部門進(jìn)一步規(guī)范生態(tài)環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)的適用和監(jiān)督，有效防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于聚焦企業(yè)關(guān)切進(jìn)一步推動(dòng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境政策落實(shí)的通知》《環(huán)境行政處罰辦法》等規(guī)定，制定本意見。
一、適用行政處罰自由裁量權(quán)的原則和制度
（一）基本原則。
1.合法原則。生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)在法律、法規(guī)、規(guī)章確定的裁量條件、種類、范圍、幅度內(nèi)行使行政處罰自由裁量權(quán)。
2.合理原則。行使行政處罰自由裁量權(quán)，應(yīng)當(dāng)符合立法目的，充分考慮、全面衡量地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、執(zhí)法對(duì)象情況、危害后果等相關(guān)因素，所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)。
3.過(guò)罰相當(dāng)原則。行使行政處罰自由裁量權(quán)，必須以事實(shí)為依據(jù)，處罰種類和幅度應(yīng)當(dāng)與當(dāng)事人違法過(guò)錯(cuò)程度相適應(yīng)，與環(huán)境違法行為的性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。
4.公開公平公正原則。行使行政處罰自由裁量權(quán)，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開裁量標(biāo)準(zhǔn)，向當(dāng)事人告知裁量所基于的事實(shí)、理由、依據(jù)等內(nèi)容；應(yīng)當(dāng)平等對(duì)待行政管理相對(duì)人，公平、公正實(shí)施處罰，對(duì)事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、后果相同的情況應(yīng)當(dāng)給予相同的處理。
?。ǘ┙∪?guī)范配套制度。
1.查處分離制度。將生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的調(diào)查、審核、決定、執(zhí)行等職能進(jìn)行相對(duì)分離，使執(zhí)法權(quán)力分段行使，執(zhí)法人員相互監(jiān)督，建立既相互協(xié)調(diào)、又相互制約的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。
2.執(zhí)法回避制度。執(zhí)法人員與其所管理事項(xiàng)或者當(dāng)事人有直接利害關(guān)系、可能影響公平公正處理的，不得參與相關(guān)案件的調(diào)查和處理。
3.執(zhí)法公示制度。強(qiáng)化事前、事后公開，向社會(huì)主動(dòng)公開環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)、行政執(zhí)法決定等信息。規(guī)范事中公示，行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程要主動(dòng)表明身份，接受社會(huì)監(jiān)督。
4.執(zhí)法全過(guò)程記錄制度。對(duì)立案、調(diào)查、審查、決定、執(zhí)行程序以及執(zhí)法時(shí)間、地點(diǎn)、對(duì)象、事實(shí)、結(jié)果等做出詳細(xì)記錄，并全面系統(tǒng)歸檔保存，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程留痕和可回溯管理。
5.重大執(zhí)法決定法制審核制度。對(duì)涉及重大公共利益，可能造成重大社會(huì)影響或引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，直接關(guān)系行政相對(duì)人或第三人重大權(quán)益，經(jīng)過(guò)聽證程序作出行政執(zhí)法決定，以及案件情況疑難復(fù)雜、涉及多個(gè)法律關(guān)系的案件，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行嚴(yán)格法制審核。
6.案卷評(píng)查制度。上級(jí)生態(tài)環(huán)境部門可以結(jié)合工作實(shí)際，組織對(duì)下級(jí)生態(tài)環(huán)境部門的行政執(zhí)法案卷評(píng)查，將案卷質(zhì)量高低作為衡量執(zhí)法水平的重要依據(jù)。
7.執(zhí)法統(tǒng)計(jì)制度。對(duì)本機(jī)構(gòu)作出行政執(zhí)法決定的情況進(jìn)行全面、及時(shí)、準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)，認(rèn)真分析執(zhí)法統(tǒng)計(jì)信息，加強(qiáng)對(duì)信息的分析處理，注重分析成果的應(yīng)用。
8.裁量判例制度。生態(tài)環(huán)境部門可以針對(duì)常見環(huán)境違法行為，確定一批自由裁量權(quán)尺度把握適當(dāng)?shù)牡湫桶咐?，為行政處罰自由裁量權(quán)的行使提供參照。
二、制定裁量規(guī)則和基準(zhǔn)的總體要求
?。ㄈ┲贫ǖ闹黧w。省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)本意見提供的制定方法，結(jié)合本地區(qū)法規(guī)和規(guī)章，制定本地區(qū)行政處罰自由裁量規(guī)則和基準(zhǔn)。鼓勵(lì)有條件的設(shè)區(qū)的市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門對(duì)省級(jí)行政處罰自由裁量規(guī)則和基準(zhǔn)進(jìn)一步細(xì)化、量化。
?。ㄋ模┲贫ǖ脑瓌t。制定裁量規(guī)則和基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持合法、科學(xué)、公正、合理的原則，結(jié)合污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的要求，充分考慮違法行為的特點(diǎn)，按照寬嚴(yán)相濟(jì)的思路，突出對(duì)嚴(yán)重違法行為的懲處力度和對(duì)其他違法行為的震懾作用，鼓勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)即時(shí)改正輕微違法行為，促進(jìn)企業(yè)環(huán)境守法。
制定裁量規(guī)則和基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)將主觀標(biāo)準(zhǔn)與客觀標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合，在法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的處罰種類、幅度內(nèi)，細(xì)化裁量標(biāo)準(zhǔn)，壓縮裁量空間，為嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法、精準(zhǔn)執(zhí)法提供有力支撐。
?。ㄎ澹┲贫ǖ幕痉椒?。制定裁量規(guī)則和基準(zhǔn)，要在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)違法行為構(gòu)成要素和違法情節(jié)，科學(xué)設(shè)定裁量因子和運(yùn)算規(guī)則，實(shí)現(xiàn)裁量額度與行政相對(duì)人違法行為相匹配，體現(xiàn)過(guò)罰相當(dāng)?shù)奶幜P原則。
制定自由裁量規(guī)則和基準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)綜合考慮以下因素：違法行為造成的環(huán)境污染、生態(tài)破壞以及社會(huì)影響；違法行為當(dāng)事人的主觀過(guò)錯(cuò)程度；違法行為的具體表現(xiàn)形式；違法行為危害的具體對(duì)象；違法行為當(dāng)事人是初犯還是再犯；改正環(huán)境違法行為的態(tài)度和所采取的改正措施及效果。
制定裁量規(guī)則和基準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)、全面貫徹落實(shí)新出臺(tái)或修訂法律法規(guī)規(guī)定，對(duì)主要違法行為對(duì)應(yīng)的有處罰幅度的法律責(zé)任條款基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋。裁量規(guī)則和基準(zhǔn)不應(yīng)局限于罰款處罰，對(duì)其他種類行政處罰的具體適用也應(yīng)加以規(guī)范。
嚴(yán)格按照環(huán)境保護(hù)法及其配套辦法規(guī)定的適用范圍和實(shí)施程序，進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定實(shí)施按日連續(xù)處罰、查封、扣押、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，以及移送公安機(jī)關(guān)適用行政拘留的案件類型和審查流程，統(tǒng)一法律適用。對(duì)符合上述措施實(shí)施條件的案件，嚴(yán)格按規(guī)定進(jìn)行審查，依法、公正作出處理決定，并有充分的裁量依據(jù)和理由。對(duì)同類案件給予相同處理，避免執(zhí)法的隨意性、任意性。
有條件的生態(tài)環(huán)境部門可充分運(yùn)用信息化手段，開發(fā)和運(yùn)用電子化的自由裁量系統(tǒng)，嚴(yán)格按照裁量規(guī)則和基準(zhǔn)設(shè)計(jì)并同步更新。有條件的省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門，應(yīng)當(dāng)建立省級(jí)環(huán)境行政處罰管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一平臺(tái)、統(tǒng)一系統(tǒng)、統(tǒng)一裁量，并與國(guó)家建立的環(huán)境行政處罰管理系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)。
生態(tài)環(huán)境部將在“全國(guó)環(huán)境行政處罰案件辦理系統(tǒng)”中設(shè)置“行政處罰自由裁量計(jì)算器”功能，通過(guò)輸入有關(guān)裁量因子，經(jīng)過(guò)內(nèi)設(shè)函數(shù)運(yùn)算，對(duì)處罰額度進(jìn)行模擬裁量，供各地參考。
三、制定裁量規(guī)則和基準(zhǔn)的程序
?。┢鸩莺桶l(fā)布。生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)行政處罰案件審查的機(jī)構(gòu)具體承擔(dān)裁量規(guī)則和基準(zhǔn)的起草和發(fā)布工作。起草時(shí)應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律法規(guī)的制定和修改以及國(guó)家生態(tài)文明政策的調(diào)整，結(jié)合地方實(shí)際，參考以往的處罰案例，深入調(diào)查研究，廣泛征求意見，按照規(guī)范性文件的制定程序組織實(shí)施。
?。ㄆ撸┬麄骱蛯?shí)施。生態(tài)環(huán)境部門發(fā)布裁量規(guī)則和基準(zhǔn)后，應(yīng)當(dāng)配套編制解讀材料，就裁量規(guī)則和基準(zhǔn)的使用進(jìn)行普法宣傳和解讀。有條件的地區(qū)還可以提供模擬裁量的演示系統(tǒng)。
?。ò耍└潞托抻?。生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)建立快速、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膭?dòng)態(tài)更新機(jī)制，對(duì)已制定的裁量規(guī)則和基準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)充和完善，提升其科學(xué)性和實(shí)用性。
四、裁量規(guī)則和基準(zhǔn)的適用
?。ň牛┱{(diào)查取證階段。環(huán)境違法案件調(diào)查取證過(guò)程中，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)以裁量規(guī)則和基準(zhǔn)為指導(dǎo)，全面調(diào)取有關(guān)違法行為和情節(jié)的證據(jù)；在提交行政處罰案件調(diào)查報(bào)告時(shí)，不僅要附有違法行為的定性證據(jù)，還應(yīng)根據(jù)裁量因子提供有關(guān)定量證據(jù)。開發(fā)使用移動(dòng)執(zhí)法平臺(tái)的，應(yīng)當(dāng)與裁量系統(tǒng)相銜接，為執(zhí)法人員現(xiàn)場(chǎng)全面收集證據(jù)、正確適用法律提供幫助。
?。ㄊ┌讣彶殡A段。案件審查過(guò)程中，案件審查人員應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守裁量規(guī)則和使用裁量基準(zhǔn)，對(duì)具體案件的處罰額度提出合理的裁量建議；經(jīng)集體審議的案件也應(yīng)當(dāng)專門對(duì)案件的裁量情況進(jìn)行審議，書面記錄審議結(jié)果，并隨案卷歸檔。
（十一）告知和聽證階段。生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)在告知當(dāng)事人行政處罰有關(guān)違法事實(shí)、證據(jù)、處罰依據(jù)時(shí)，一并告知行政處罰裁量權(quán)的適用依據(jù)，及其陳述申辯權(quán)利。當(dāng)事人陳述申辯時(shí)對(duì)自由裁量適用提出異議的，應(yīng)當(dāng)對(duì)異議情況進(jìn)行核查，對(duì)合理的意見予以采納，不得因當(dāng)事人的陳述申辯而加重處罰。
?。ㄊQ定階段。生態(tài)環(huán)境部門在作出處罰決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)在處罰決定書中載明行政處罰自由裁量的適用依據(jù)和理由，以及對(duì)當(dāng)事人關(guān)于裁量的陳述申辯意見的采納情況和理由。
?。ㄊ┎昧康奶厥馇樾?。
1.有下列情形之一的，可以從重處罰。
?。?）兩年內(nèi)因同類環(huán)境違法行為被處罰3次（含3次）以上的；
?。?）重污染天氣預(yù)警期間超標(biāo)排放大氣污染物的；
?。?）在案件查處中對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行威脅、辱罵、毆打、恐嚇或者打擊報(bào)復(fù)的；
（4）環(huán)境違法行為造成跨行政區(qū)域環(huán)境污染的；
?。?）環(huán)境違法行為引起不良社會(huì)反響的；
?。?）其他具有從重情節(jié)的。
2.有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)依法從輕或者減輕行政處罰。
（1）主動(dòng)消除或者減輕環(huán)境違法行為危害后果的；
?。?）受他人脅迫有環(huán)境違法行為的；
?。?）配合生態(tài)環(huán)境部門查處環(huán)境違法行為有立功表現(xiàn)的；
（4）其他依法從輕或者減輕行政處罰的。
3.有下列情形之一的，可以免予處罰。
?。?）違法行為（如“未批先建”）未造成環(huán)境污染后果，且企業(yè)自行實(shí)施關(guān)?；蛘邔?shí)施停止建設(shè)、停止生產(chǎn)等措施的；
?。?）違法行為持續(xù)時(shí)間短、污染?。ㄈ?ldquo;超標(biāo)排放水污染物不超過(guò)2小時(shí)，且超標(biāo)倍數(shù)小于0.1倍、日污水排放量小于0.1噸的”；又如“不規(guī)范貯存危險(xiǎn)廢物時(shí)間不超過(guò)24小時(shí)、數(shù)量小于0.01噸，且未污染外環(huán)境的”）且當(dāng)日完成整改的；
（3）其他違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒有造成危害后果的。
五、裁量權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督和考評(píng)
（十四）信息公開。生態(tài)環(huán)境部門制定的裁量規(guī)則和基準(zhǔn)規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)按照上級(jí)生態(tài)環(huán)境部門和同級(jí)政府信息公開的要求，在政府網(wǎng)站發(fā)布，接受社會(huì)監(jiān)督。
?。ㄊ澹﹤浒腹芾?。生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)在裁量規(guī)則和基準(zhǔn)制發(fā)或變更后15日內(nèi)報(bào)上一級(jí)生態(tài)環(huán)境部門備案。
?。ㄊ┻m用監(jiān)督。上級(jí)生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)通過(guò)對(duì)行政處罰案卷的抽查、考評(píng)以及對(duì)督辦案件的審查等形式，加強(qiáng)對(duì)下級(jí)生態(tài)環(huán)境部門裁量規(guī)則和基準(zhǔn)適用的指導(dǎo)；發(fā)現(xiàn)裁量規(guī)則和基準(zhǔn)設(shè)定明顯不合理、不全面的，應(yīng)當(dāng)提出更新或者修改的建議。對(duì)不按裁量規(guī)則和基準(zhǔn)進(jìn)行裁量，不規(guī)范行使行政處罰自由裁量權(quán)構(gòu)成違法違紀(jì)的，依法追究法律責(zé)任。
六、《關(guān)于印發(fā)有關(guān)規(guī)范行使環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)文件的通知》（環(huán)辦〔2009〕107號(hào)）同時(shí)廢止
生態(tài)環(huán)境部
2019年5月21日
生態(tài)環(huán)境部辦公廳2019年5月22日印發(fā)
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